深度解析欧委会的黎明突袭——应对欧盟《外国补贴条例》M88 game APK

欧盟《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation，REGULATION (EU) 2022/2560，以下简称FSR）于2023年7月12日正式生效，作为欧盟应对外国补贴扭曲内部市场的贸易防御工具，其实施两年半以来，执法针对性与威慑力愈发凸显。2026年1月9日欧委会也最新发布了《FSR指南》¹，进一步明确了几项标准：1）如何评估外国补贴是否具有扭曲性；2）如何权衡外国补贴可能带来的积极效果与其造成的竞争损害；3）对于未达到申报门槛的并购交易和公共采购项目，欧委会如何行使其主动审查权。

在FSR的诸多执法工具中，突击检查（unannounced inspection）即“黎明突袭”（dawn raid），因具有突然性与证据固定优势，成为欧委会高频使用的强力手段。

2024年4月，欧委会率先对两家在多个欧盟成员国销售风力涡轮机的中国供应商启动M88 game APK，怀疑其接受政府补贴；同月便对中国安防企业同方威视位于荷兰、波兰的办公场所实施突击搜查。随后，中国中车因参与保加利亚列车项目竞标、三家中国相关财团参与罗马尼亚光伏项目投标，先后被纳入深入M88 game APK，最终所有中资投标方被迫退出项目，中国商会就此投诉，指出FSR给在欧中企带来“重大且不稳定的不确定性”。2025年12月初，拼多多旗下Temu的遭遇更具代表性：其爱尔兰都柏林办公室遭欧盟框架下的突击检查，核心核查是否通过中方补贴获取不正当竞争优势；不到两月后，其土耳其办公室再遭突击检查，虽然土耳其不是欧盟成员国，但此次行动也与欧盟FSRM88 game APK一脉相承。

FSR虽宣称“国别中立”，但实践中对中企的指向性显著。中方已明确反对其执法过度与歧视性做法，而所有接受非欧盟政府财政支持的企业，均需重视FSR带来的合规挑战与执法风险。

请参阅我们之前的欧盟《外国补贴条例》主题系列文章：

从黎明突袭到适用指南：中资企业如何应对欧盟《外国补贴条例》审查

欧盟《外国补贴条例》执法观察与合规建议

欧盟《外国补贴条例》执法观察和实施动向

本文剖析过往欧盟竞争法/反垄断M88 game APK案例，重点阐述程序角度的企业应对操作实务。

一、外国补贴M88 game APK与黎明突袭程序概述

外国补贴M88 game APK程序以欧盟委员会为唯一主管主体，其主要M88 game APK阶段包括初步审查（preliminary review）和深入M88 game APK（in-depth investigation）阶段。黎明突袭作为获得证据的重要手段，在初步审查和深入M88 game APK阶段都可能被启动。初步审查阶段，欧委会将对涉嫌的外国补贴及市场扭曲迹象进行初步评估，涉及成员国相关程序或公共采购的同步完成通报，审查后若无充分扭曲迹象则终止程序，有充分迹象则正式启动深入M88 game APK并完成公告与意见征集。深入M88 game APK阶段委员会则将开展全面的市场扭曲影响评估，同样可借助各类取证方式完善M88 game APK，原则上在启动后的18个月内作出终局决定。

FSR第9-15条总体确立了外国补贴M88 game APK程序，其中第14条主要规定了黎明突袭的程序，第15条规定了黎明突袭能延伸至联盟外第三国，援引如下：

第十四条 联盟范围内的M88 game APK

（1）为了履行本条例赋予它的职责，欧委会可以对经营者或其行业协会进行必要的M88 game APK。

（2）在欧委会进行这种M88 game APK时，欧委会授权进行M88 game APK的官员应当有权：【权利范围】

（a）进入经营者或其行业协会的场所、土地和运输工具；【进入权】

（b）M88 game APK账簿和其他业务记录，无论其储存在何种媒介上，并有权获取被M88 game APK的实体可以获得的任何信息，以及制作或要求提供该等帐簿或记录的副本或摘录；【查阅与复制权】

（c）询问经营者或其行业协会代表或者人员对M88 game APK事项及目的等有关的事实或者文件作出解释，并记录回答的问题；【质询权】

（d）封存M88 game APK期间和必要的范围内的经营场所和账簿或者记录。【封存权】

（3）经营者或其行业协会应接受欧委会要求的M88 game APK。欧委会授权进行M88 game APK的官员和其他随行人员应当在欧委会作出M88 game APK决定后行使其权力：【M88 game APK决定的要求】

（a）明确M88 game APK事项和检查目的；

（b）根据第16条，如果不合作，欧委会可以根据可获得的事实做出决定；

（c）参照第17条中规定的对经营者处以罚款和定期款项罚则的可能性；

（d）说明有权要求法院根据《欧洲联盟运行条约》第263条对该决定进行审查。

（4）在M88 game APK前的适当时间，欧委会应当将M88 game APK通知将在其境内进行M88 game APK的成员国，并通知开始检查的日期。【通知成员国义务】

（5）由在其境内进行M88 game APK的成员国授权或任命的官员和其他人员应当根据该成员国或欧委会的请求积极协助欧委会的官员和其他随行人员。为此，他们应当享有第2款规定的权力。【成员国授权人员的协助义务与同等检查权力】

（6）如果欧委会授权的官员或其他随行人员发现经营者或其行业协会反对本条意义内的M88 game APK，检查所在的成员国应当向其提供必要的协助，并在适当时请求警察或同等执法机构的协助，以便其进行M88 game APK。如果本款规定的协助需要根据国家规则得到司法当局的授权，应申请这种授权。这种授权也可以作为一种预防措施来申请。【成员国对欧委会的协助义务（针对执法机构、司法局等）】

（7）应委员会要求，成员国应在其境内依据本国法律开展任何检查或其他事实M88 game APK措施，以确定是否存在扭曲内部市场的外国补贴。

第十五条 联盟以外的M88 game APK

为履行本条例指定的职责，欧委会可以在已正式通知第三国政府并对检查未提出异议的情况下在第三国领土上进行M88 game APK。欧委会也可以要求该经营者或经营者协会对检查表示同意。第14条第1、2款及第3款的第a项和第b项类推适用之。

二、黎明突袭程序文本解读

根据FSR第14条第2款，欧委会为履行本条例赋予的监管职责，有权对经营者或其行业协会开展必要的M88 game APK。在执行此类现场检查时，欧委会授权的官员拥有明确且广泛的权利范围，包括以下几方面。

一是进入权。欧委会授权的检查人员拥有进入经营者或其行业协会场所、土地和运输工具的法定权利。在实践中，这一进入权的物理边界并不局限于企业的法定注册地址或总部办公大楼，而是涵盖了企业实际开展业务活动的任何物理空间。值得注意的是，随着远程办公模式的普及，检查权在反垄断法下已进一步延伸至第三方场所及相关人员的私人住宅。欧委会及成员国竞争执法机构近期已在突袭中动用此项权力，对核心员工或管理层的住所实施突击检查，以防止存储在私人环境中的商业证据被隐匿或毁损。

二是查阅与复制权。委员会有权“M88 game APK账簿和其他业务记录，无论其储存在何种媒介上”，这不仅涵盖了纸质文档，也包含数字化存储媒介。同时，欧委会也有权在无需事先逐一检查硬盘或电子邮件文件内容的情况下，直接对上述介质进行整体复制。后续的证据分析与审查也无需在受检企业现场继续进行，欧委会可以将复制的数据带回其办公地点进一步核查。

三是质询权。检查人员有权要求相关人员对特定文件的内容或事实背景进行即时的解释，拒绝回答授权范围内的正当提问，可能会导致企业及个人面临严厉的处罚。

四是封存权。如果突击检查持续超过一天，或者当企业和检查人员无法就特定文件或数据的性质达成一致时，监管机构通常会在检查过程中对其封存。检查人员有权对办公空间、档案柜或存储介质加贴封条，以确保在M88 game APK间隙相关证据不被篡改或隐匿。企业务必让所有人员都明白，在任何情况下都不得擅自改动封条。

根据第14条第3款，行使上述M88 game APK权力必须以欧委会作出的正式M88 game APK决定为法定前提，经营者或行业协会负有接受M88 game APK的法律义务。一份合法的M88 game APK决定须明确M88 game APK事项与检查目的，并告知企业若不合作，欧委会将基于现有事实作出决定，且可能面临罚款或定期款项支付的法律后果。同时，决定书还应说明受M88 game APK方有权根据《欧洲联盟运行条约》第263条，向法院申请对该决定进行司法审查。

在程序启动方面，欧委会负有通知义务，应在M88 game APK前的适当时间将检查日期及相关事项通知M88 game APK所在成员国。

在执法协作方面，FSR第14条第5和第6款确立了成员国对欧委会的积极协助义务。成员国授权或任命的官员在收到请求后，应当协助欧委会官员，且可以行使同等的检查权力。若经营者或行业协会对M88 game APK表示反对，相关成员国必须提供必要协助，并在适当时请求警察或同等执法机构介入，以强制保障M88 game APK的顺利开展。例如在德国，联邦经济竞争局在必要时可依据其国内法调用警察力量，以强制手段确保黎明突袭的执行。FSR项下的突击检查本质上属于行政执法程序，警察的参与主要发挥行政辅助与强制保障功能，旨在消除实地执行障碍而非直接启动刑事M88 game APK。然而，警察的介入显著提升了现场冲突的法律风险，若企业人员在过程中发生物理抵抗或故意销毁证据，则可能因触犯成员国国内刑法中关于阻碍办公或妨害司法公正的规定，导致行政违规与刑事犯罪的责任并发。

如果此类强制协助依据成员国法律需获得司法授权，则应依法申请，且该授权亦可作为预防性措施提前申请。实践中，在某些法域或针对私人住所的搜查，执法机关需要获得当地法院的搜查令或类似的事先授权才能搜查，但在欧洲较为成熟的竞争法框架下的黎明突袭，由于各国法律规定有别，法院的搜查令也并不是必须的。

此外，FSR的M88 game APK范围并不局限于联盟境内。根据第15条，欧委会在正式通知第三国政府且对方未提出异议的情况下，可以在第三国领土上进行M88 game APK，但前提是必须获得相关经营者或行业协会的同意。在此类跨境M88 game APK中，关于欧委会的职权范围、M88 game APK决定的核心说明要求以及不合作的法律后果，均类推适用第14条的相关规定。

三、欧盟竞争法下的黎明突袭程序参考价值

FSR下的黎明突袭并新的立法创设，其规则设计与执行逻辑实际植根于欧盟竞争法成熟体系。通过分析FSR第14、15条与《欧盟1/2003号条例》（以下简称《条例》）第20、21条，结合执行主体职能特征，可观察到两者的关联性。这种关联性决定了在FSR程序实施细则缺失的情况下，FSR黎明突袭程序的识别可以以欧盟反垄断法等实践、案例为核心参照，是中企在现有制度空白、程序黑箱下行之有效的实践参考。

首先，FSR第14条与《条例》第20条赋予执法机关的现场检查权力内涵、外延基本一致。相关法条均明确授予核心的权力是一致的。

其次，执行主体重合。欧盟委员会是FSR的唯一执行机构。在委员会内部，市场、工业、创业和中小企业总司（Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs，简称“DG GROW”）主要处理涉及公共采购程序的案件；竞争总司（Directorate-General for Competition，简称“DG COMP”）负责就企业集中问题执行《外国补贴条例》，并依职权启动程序，以解决公共采购程序之外的外国补贴对内部市场造成的扭曲。

最后，两者设置相同程序约束与司法救济路径，符合《欧盟基本权利宪章》。一是委员会的告知义务，M88 game APK令（或决定）需明确M88 game APK主题、目的、法律后果及司法救济权利，确保企业了解权利边界；二是司法救济渠道，均指向《欧盟运行条约》第263条，企业可向欧洲法院申请司法审查；三是约束延伸检查，《条例》第21条设三重限制（说明怀疑理由、咨询成员国机构、司法授权），FSR则通过援引成员国国内程序间接采纳该规则，避免权力扩张。

结 语

基于上述法律框架与执法程序，企业在应对FSR下的黎明突袭时，可以关注欧盟反垄断领域执法过程中的实务问题，以弥补FSR程序细则缺失带来的合规不确定性。

在FSR执法频繁化、常态化的趋势下，企业是否对此有充分预案，将影响其在欧委会执法压力下的风险应对效果。

声 明

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